Os instrumentos normativos que orientam o período de defeso eleitoral — como manuais, cartilhas e portarias elaborados com fundamento na Lei nº 9.504/1997, com fidelidade à compreensão vigente do tribunal sobre publicidade institucional, têm em vista a atuação de toda Administração direta e indireta, além de agentes públicos - mas não abrange as especificidades da Empresa Brasil de Comunicação, a EBC, cuja missão é entregar ao cidadão o seu direito de acesso à comunicação pública,

O artigo 223 da Constituição Federal de 1988 concede ao Poder Executivo a função de renovar concessão e permissão, bem como a autorização para o serviço de radiodifusão sonora e imagética, em observância ao princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal.

O princípio da complementaridade garante, em tese, o equilíbrio entre os setores de comunicação privada, pública e estatal com funções, finalidades e fundamentos diferenciados. O elemento de diferenciação da radiodifusão pública é a sua independência editorial, posto que cabe a ela adotar comportamento crítico em relação ao governo e ao mercado. Ainda sob a ótica editorial, algumas características são determinantes para a comunicação pública, tais como universalidade e diversidade – gênero dos programas, público alcançado e temas discutidos.

Contudo, no pós-constituinte, houve poucas ações efetivas do Estado para romper com o “desequilíbrio” do modelo de radiodifusão brasileiro. Foi o Ministério da Cultura que, sob o comando do então Ministro Gilberto Gil e do Secretário-Executivo Juca Ferreira, em parceria com o ministro da Comunicação Social, Franklin Martins, propôs e realizou o I Fórum Nacional de TVs Públicas, em 2006, com o objetivo de traçar um panorama da situação das emissoras públicas.

Os documentos produzidos pelo grupo de trabalho forneceram elementos norteadores para um novo modelo de radiodifusão pública, observando as experiências de sistemas públicos adotados em outros países. O acúmulo de forças políticas e sociais engendrado pelo Fórum fez com que a prerrogativa constitucional do princípio da complementaridade fosse posta em movimento, a partir de 2007, durante o final do primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, para que, em 2008, fosse então criada a Empresa Brasil de Comunicação (EBC) por meio da Lei 11.652/08.

Construção da cidadania, fortalecimento da democracia e participação da sociedade são os princípios da Constituição Federal que estabelecem os pilares para a atuação dos canais públicos federais, de acordo com a Lei 11.652/08.

"A constituição de um sistema de comunicação com diretrizes voltadas à participação da sociedade civil e à inclusão social, entre outros objetivos, torna-se, dessa forma, um direito adquirido a ser garantido pelo Estado" (Carvalho; Buriti, 2012; Pieranti, 2020).

A vedação à “publicidade institucional” nos três meses que antecedem o pleito é tratada como regra objetiva, aplicável a qualquer órgão ou entidade da administração direta ou indireta que identifique autoridades, governos ou administrações em disputa

O arranjo legal possível diante da correlação de forças, à época, materializou a EBC como empresa de comunicação pública, mas também como prestadora de serviços de comunicação do governo federal. A nova estatal foi fundada, portanto, para operar as emissoras de rádio e televisão federais, com o objetivo de formar um “sistema público de comunicação” que complementasse o “sistema privado”, mas havia em seu bojo todo o sistema governamental. A solução fez com que a Empresa Brasil de Comunicação já nascesse tendo de dar conta de dois serviços de comunicação previstos na Constituição, o público e o governamental.

Quase 19 anos depois, a confusão entre comunicação pública e governamental prossegue. No dia 04 de julho de 2026, começou o período de defeso eleitoral no Brasil. Trata-se do momento que antecede as eleições, durante o qual a publicidade institucional está vedada para todos os órgãos da Administração Pública, com o intuito de produzir igualdade de oportunidades entre candidatas e candidatos.

A vedação à “publicidade institucional” nos três meses que antecedem o pleito é tratada como regra objetiva, aplicável a qualquer órgão ou entidade da administração direta ou indireta que identifique autoridades, governos ou administrações em disputa.

No entanto, apesar de a EBC ser uma empresa estatal dependente, supervisionada pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República e financiada pelo Governo Federal, ela não se encaixa plenamente no entendimento. Há algo que escapa: a comunicação pública.

Comunicação pública não é jornalismo feito pelo Estado para falar bem do governo. Como já foi dito, é exatamente o contrário: é o jornalismo que existe apesar do governo e apesar do mercado. A ideia nasce do reconhecimento de que nem toda informação de interesse coletivo encontra espaço espontâneo na lógica comercial da mídia privada — que responde à audiência e ao anunciante — nem deveria ser produzida como propaganda de quem está no poder.

A pergunta, portanto, que atravessa a comunicação pública é: a serviço de quem a informação é produzida? Ora, a serviço do cidadão - e isso não é pouco em um ambiente digital inundado por mentiras e desinformação. O compromisso da comunicação pública é com a cidadania, a pluralidade e o fortalecimento democrático, com independência editorial inclusive em relação ao governo que a financia e ao seu órgão supervisor.

Nesse contexto, o desafio consiste em assegurar o equilíbrio entre a proteção da igualdade eleitoral e a preservação da liberdade de informação jornalística, especialmente no âmbito de uma empresa pública criada para prestar serviço de comunicação pública.

Não se busca afastar aqui a aplicação da Lei nº 9.504/1997, tampouco flexibilizar as restrições próprias do período eleitoral, mas garantir sua adequada interpretação à luz da atividade-fim da EBC, de modo a compatibilizar a necessária proteção da lisura do processo eleitoral com a continuidade da prestação de um serviço público essencial à sociedade.

Portanto, é preciso uma leitura própria a respeito da EBC. A jurisprudência do TSE já reconhece uma categoria diferente dentro dessa mesma regra geral — notícia com “conteúdo meramente informativo”, publicada por portal de órgão público, não configura publicidade institucional vedada; entrevista jornalística que relata atividade de governo, sem promoção pessoal, também não. Porém, em sua aplicação prática, os elementos que diferenciam informação jornalística de propaganda de gestão são sutis.

Diante da regra objetiva e da ausência de uma orientação própria ao jornalismo público, foi feita na Agência Brasil a opção pelo arquivamento de seu acervo dos últimos 3 anos e meio, durante o período do defeso — não porque os textos já publicados sejam propaganda de gestão, mas porque checar um a um, mais de 180 mil matérias, em busca de menções a autoridades em disputa ou termos que pudessem ser considerados publicidade, é humanamente inviável, além do que, a empresa não dispõe de ferramenta confiável para fazer essa verificação sutil em escala.

Quanto mais a sociedade precisa de informação confiável durante uma eleição, mais difícil se torna garantir que a comunicação pública continue exercendo plenamente sua missão

E é aqui que está a lacuna, mais do que o erro: falta à regra geral um capítulo específico para a radiodifusão pública. Aplicar à EBC o mesmo teste que se aplica à assessoria de imprensa de um ministério — na ausência de uma orientação que reconheça essa diferença de natureza — acaba, na prática, tratando como equivalentes duas coisas que a própria Constituição concebeu como opostas.

Diante da falta de clareza sobre o papel da comunicação pública, não coube à EBC um ato de desobediência civil na chegada do defeso, mas cabe à empresa reivindicar sua especificidade por meio de um pedido de autorização judicial no TSE para que a Agência Brasil possa desarquivar milhares de matérias ocultadas.

Em um ambiente de desinformação e proliferação de mentiras, criar oportunidades iguais entre candidatas e candidatos também é permitir que os cidadãos possam fazer suas escolhas baseadas em informações verificadas, confiáveis e de interesse público.

Portanto, o paradoxo imposto pela legislação eleitoral fica evidente. Quanto mais a sociedade precisa de informação confiável durante uma eleição, mais difícil se torna garantir que a comunicação pública continue exercendo plenamente sua missão. Resolver esse impasse interessa à EBC, mas interessa sobretudo ao direito dos cidadãos e cidadãs à informação.

Antonia Pellegrino é presidente da EBC. Roteirista, com trajetória consolidada no audiovisual e na gestão pública. Foi diretora de Conteúdo e Programação da EBC, período em que liderou a reconstrução da TV Brasil, ampliando sua audiência e fortalecendo a programação cultural.
@pellegrino.antonia